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A Federação em seu labirinto: entre a cooperação e a colisão nos tempos da pandemia

por Rodrigo Maia Rocha*

Como foi precisamente pontuado pelo historiador israelense Yuval Harari no livro “Sapiens”, o fator determinante para a ascensão do homem como espécie dominante foi a sua capacidade de cooperar em grande escala a partir de ideais abstratos compartilhados pelo imaginário coletivo, premissa fundamental para o sucesso dos diferentes construtos sociais ao longo da trajetória humana, constituindo o Estado – uma das mais sólidas e duradouras concepções de organização social – um exemplo emblemático nesse sentido, sobretudo os organizados sob a forma de uma Federação, a exemplo do Brasil.
Em relação ao modelo federativo estabelecido pela Constituição de 1988, esta propôs uma meta ambiciosa ao optar pelo federalismo de cooperação, o qual pressupõe uma forma de governança desafiadora considerando o elevado nível de concertação e coordenação exigido na atuação dos agentes que o compõem visando a realização das diretrizes impostas ao Estado pelo diploma constitucional.
Desse modo, o federalismo cooperativo pressupõe como condição de possibilidade a existência de um espaço de diálogo e deliberação entre as diferentes esferas de governo para que haja a adoção de ações conjuntas, cabendo precipuamente à União exercer um papel de coordenação e articulação nessa dinâmica de atuação interinstitucional de modo a fixar padrões qualitativos e conferir uniformidade às políticas e aos serviços públicos, sem prejuízo da autonomia dos entes subnacionais em adotarem medidas adicionais dentro de suas respectivas esferas de atuação, levando-se em conta o critério da predominância do interesse
Contudo, a resiliência e a eficácia desse modelo vêm sendo permanentemente colocadas à prova pela realidade nacional em função das idiossincrasias do nosso ambiente político, marcado por uma profunda dificuldade no estabelecimento de um espaço de diálogo equânime entre as diferentes esferas governamentais, bem como pela forte tendência centralizadora presente na atuação da União, o que infelizmente parece ter atingido o seu ápice justamente no delicado momento de calamidade sanitária desencadeada pela pandemia do novo coronavírus.
Com o alastramento da doença no território nacional e diante da atuação errática do governo federal na coordenação de ações frente à crise sanitária crescente – simbolizada em larga medida pelas manifestações públicas e atitudes do próprio Presidente da República – os estados membros e os municípios, no exercício legítimo de suas competências asseguradas constitucionalmente, anteciparam-se em maior ou menor medida na adoção de providências de enfrentamento da pandemia tendo como parâmetro as recomendações da Organização Mundial da Saúde e as orientações técnicas e científicas das suas respectivas autoridades sanitárias, inspiradas sobretudo nas experiências de outros países que tiveram de enfrentar antes a calamidade global causada pelo coronavírus.
Contudo, ao invés de estabelecer um ambiente de diálogo e colaboração entre os Chefes do Executivo das diversas unidades federativas tendo como vértice o fortalecimento em âmbito nacional da atuação em prol da saúde pública diante do quadro gravíssimo de calamidade sanitária, o Presidente da República, expondo de forma contundente o ethos de confrontação que contaminou as relações institucionais com os demais atores políticos, editou a medida provisória nº 926/2020 alterando dispositivos da lei nº 13.979/2020 – responsável por disciplinar medidas para o enfrentamento da emergência de saúde pública causada pelo coronavírus – de maneira a solapar a autonomia de estados membros e municípios na fixação de medidas de polícia sanitária no combate à pandemia, tais como isolamento social, quarentena, restrições à circulação e ao funcionamento de atividades e serviços, mediante a centralização pela União da possibilidade de dispor a adoção de tais medidas, unilateralmente.
Rapidamente a referida medida provisória foi alvo de questionamento no STF através da ação direta de inconstitucionalidade nº 6341, ajuizada pelo Partido Democrático Trabalhista (PDT) e que teve sua eficácia prontamente suspensa em sede cautelar pelo relator, o Ministro Marco Aurélio Mello, decisão mais do que esperada diante da acachapante inconstitucionalidade presente na norma atacada por violação às regras que estabelecem competência comum aos entes federativos para a adoção de medidas de proteção à saúde, especialmente os arts. 23, inciso II, 198, inciso I e 200, inciso II, da Constituição da República.
Com efeito, o papel da União de órgão coordenador das políticas públicas implementadas nacionalmente na seara da atual crise sanitária não pode se degenerar num centralismo controlador de todo o processo decisório referente à atuação dos entes subnacionais, o que esvaziaria o cerne fundamental da autonomia inerente ao princípio federativo e culminaria na consolidação de uma indevida hierarquia entre os membros da federação, especialmente diante da diretriz constitucional traçada pelo art. 198, I, que preconiza a descentralização das ações de saúde em cada esfera de governo.
Nem poderia ser diferente do ponto de vista operacional no caso do Brasil, pois não se revela factível atender às inúmeras e complexas necessidades de um país de dimensões continentais e 210 milhões de habitantes marcado por profundas diferenças regionais sem que se promova efetiva autonomia decisória às diferentes esferas governamentais presentes em seu território, especialmente no que tange à promoção da defesa da saúde e da vida dos seus habitantes, não sendo possível dimensionar todas as variáveis presentes nessa complexa e multifacetada realidade a partir de um painel de controle manobrado unilateralmente do planalto central.
Soma-se a isso a evidência presente em estudos científicos apontando que as epidemias, mesmo que causadas pelo mesmo agente infeccioso, não se comportam de maneira homogênea dentro de um território tão amplo quanto o brasileiro, o que sublinha a relevância na adoção de medidas específicas pelos entes locais para controle da contaminação, sustentadas em bases científicas pelos seus respectivos órgãos sanitários, sob pena de serem fadadas ao insucesso as ações isoladas do governo federal no combate à pandemia.
Diante desse cenário de confronto federativo, representou uma importante medida para o restabelecimento de um equilíbrio institucional a decisão do STF que na primeira sessão plenária por videoconferência da sua história realizada na última quarta feira (15/04) referendou por unanimidade a medida cautelar concedida pelo Ministro Marco Aurélio na ADI 6341, sinalizando de maneira bastante eloquente a posição do Pretório Excelso no sentido de não tolerar atos do governo central tendentes a esvaziar a autonomia dos entes subnacionais em defesa da saúde pública durante a pandemia.
Contudo, é preciso reconhecer que o caminho para a superação definitiva de tais conflitos pressupõe mudanças estruturantes que corrijam as disfunções presentes na materialização das relações interfederativas, notadamente as tendências de centralização e hierarquização praticadas pela União no âmbito da relação com os demais membros da federação a partir da visão deturpada de que estes precisariam ser “tutelados” por aquela.
Nesse sentido, apresenta-se como uma medida bastante interessante o Projeto de Lei Complementar nº 39/2020 de iniciativa do Senado Federal que, diante da necessidade de promover uma maior articulação nas ações de combate ao novo coronavírus, propõe a implementação de um comitê de cooperação federativa na área de saúde no qual os estados membros e os municípios, através dos respectivos Chefes do Executivo, passariam a ter voz e voto na elaboração e na condução das políticas sanitárias em âmbito nacional quando configuradas situações de emergência na saúde pública.
Na esteira de tal iniciativa, seria bastante oportuno promover a ampliação dos mecanismos de participação federativa mediante a criação, nos mesmos moldes destacados na proposta mencionada acima, de comitês paritários de deliberação conjunta envolvendo um repertório mais amplo de temas que digam respeito aos interesses dos membros da federação e nos quais a atuação destes se dê em caráter permanente e não apenas em momentos excepcionais, o que representaria um relevante passo na consolidação de um autêntico federalismo de cooperação, tão vital no momento atual vivido pela nossa república.
Diante de um inimigo invisível e impiedoso que ignora fronteiras territoriais, posicionamentos políticos ou convicções ideológicas, torna-se literalmente uma questão de vida ou morte o desafio dos atores políticos de todas as esferas de governo em concretizar a promessa constitucional de um pacto federativo sólido o suficiente para assegurar a proteção à saúde e à vida do povo brasileiro neste que provavelmente seja o momento mais difícil de toda a sua história.

* Procurador Geral do Estado do Maranhão e Presidente do Colégio Nacional dos Procuradores Gerais dos Estados e do Distrito Federal – CONPEG

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